przez marbel » Wt, 18 kwi 2006, 15:05
Jaśkowska M. Zakamycze 2005 stan prawny: 2005.07.06
Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.
1. Nieważność decyzji a koncepcja tzw. nieaktu czy bezwzględnej nieważności
Niekiedy decyzja dotknięta jest wadą istotną, która dotyczy treści decyzji. Zachodzi wówczas konieczność uznania jej za nieważną. Instytucja ta ma dużo wspólnego ze wznowieniem postępowania; występuje tu wadliwość istotna, enumeratywne wyliczenie przesłanek, działanie także w trybie nadzoru. Istnieją też jednak zasadnicze różnice, z których podstawową jest rodzaj wady - tkwiącej w samej decyzji. Stąd też decyzja taka nie może być konwalidowana.
Nieważność jest to instytucja procesowa nieznana w postępowaniu cywilnym, które nie przewiduje odrębnej skargi z powodu nieważności. Stąd pewne kontrowersje w literaturze i niekonsekwencje w orzecznictwie, które spowodowane są przenoszeniem rozwiązań z zakresu prawa i procedury cywilnej na grunt prawa i procedury administracyjnej. Zdaniem J. Borkowskiego instytucja nieważności z Kodeksu postępowania administracyjnego jest natomiast zbliżona do znanej Kodeksowi cywilnemu nieważności względnej (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 702).
Decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 jest, pomimo tych wad, aktem administracyjnym. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu też domniemanie ważności.
W literaturze i orzecznictwie pojawiła się jednak dyskusja wokół kwestii, czy wszystkie przyczyny nieważności mają podobny charakter. Uznano bowiem, iż niektóre z nich są z mocy samego prawa, a więc bezwzględnie nieważne.
Koncepcja bezwzględnej nieważności bierze swe źródło z prawa cywilnego, gdzie wśród wadliwych czynności prawnych pojawia się kategoria czynności nieważnych, a więc takich, które nie wywołują skutków odpowiadających treści oświadczenia woli. Z czynności takich nie powstają skutki prawne, a na nieważność czynności może się powołać każdy (S. Grzybowski, System prawa cywilnego, t. I, Ossolineum 1974, s. 594-595).
Koncepcja ta została odniesiona do kategorii aktów administracyjnych. Stąd w orzecznictwie sądów pojawiała się koncepcja decyzji bezwzględnie nieważnych, tj. takich, które nie wiążą w ogóle od momentu ich wydania i którym nie przysługuje domniemanie ważności.
Koncepcja ta pojawiła się w orzecznictwie sądowym w 1924 r. i niektórych późniejszych orzeczeniach SN (por. orzeczenie SN z dnia 29 czerwca 1957 r., II CR 499/57, OSPiKA 1958, z. 5, poz. 135: "Przed sądem można powoływać się na nieważność aktu administracyjnego tylko wówczas, gdy zachodzi tzw. nieważność bezwzględna, tj. gdy akt lub orzeczenie administracyjne wydane zostały przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju, albo gdy wydane one zostały z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury"; por. też orzeczenie SN z dnia 4 listopada 1959 r., 2 CR 669/59, OSPiKA 1962, poz. 106: "2. Istnieją co najmniej dwie wadliwości, co do których nauka prawa administracyjnego oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego zgodnie przyjmują, że powodują one bezwzględną nieważność aktu względnie orzeczenia administracyjnego. Chodzi tu o przypadki, gdy decyzja administracyjna została wydana przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju lub gdy zostały one wydane z pominięciem jakiejkolwiek procedury" czy uchwała SN z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, uzasadnienie, s. 3: "(...) można przed sądem powoływać się na nieważność aktu, gdy zachodzi tzw. nieważność bezwzględna, tj. gdy akt lub orzeczenie administracyjne wydane zostało przez władzę całkowicie nie powołaną (...), albo gdy wydane ono zostało z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury").
Za decyzje bezwzględnie nieważne uważano więc takie decyzje, które zostały wydane przez organ całkowicie niepowołany do wydania takiego aktu, albo gdy wydano je z pominięciem jakiejkolwiek procedury.
Koncepcja bezwzględnej nieważności nie jest jednak znana Kodeksowi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r., III SA 1103/97, niepublikowany: "Prawu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja bezwzględnej nieważności (nieważności z mocy prawa) decyzji dotkniętych nawet kwalifikowanymi wadami prawnymi").
Część przedstawicieli nauki prawa administracyjnego przychyla się do tej koncepcji, np. M. Zimmermann (M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 338 i n.) przyjmował istnienie aktów bezwzględnie nieważnych jako takich aktów wadliwych, które jakkolwiek pochodziły od organu państwowego, nie stawały się jednak w świetle przepisów prawa aktami prawnymi, nie wiązały organów, a deklaracja ich nieważności nie była konieczna, choć celowa.
Część autorów uważa natomiast, iż kodeks nie wprowadza decyzji bezwzględnie nieważnych. Takie stanowisko zajmuje J. Borkowski (Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 55-58). Podkreśla się także, iż należy odróżnić decyzje nieważne od tzw. nieaktów (np. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 212).
Wydaje się, iż na tle nauki prawa administracyjnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, koncepcja bezwzględnej nieważności nie znajduje uzasadnienia, a rozwiązanie wspomnianych problemów może nastąpić na tle koncepcji nieaktu czy czynności prawnej nieistniejącej, znanej w literaturze i orzecznictwie. Takie podejście pojawia się niekiedy w orzecznictwie SN (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82, OSNCP 1983, nr 5-6, poz. 64, s. 12, gdzie stwierdzono, że: "Sąd może bowiem odmówić respektowania takiego aktu, który wykazuje tylko pozory decyzji administracyjnych (actus nullus)").
Należy w związku z tym odróżnić tzw. nieakt, czyli czynność prawną nieistniejącą od decyzji nieważnych. Nieakt nie wiąże bowiem ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzania jego wadliwości. Decyzja nieważna wiąże natomiast do czasu stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 158 k.p.a.
Z uwagi na te skutki istotne jest prawidłowe rozróżnianie decyzji nieważnych i nieaktów. Otóż elementami konstytutywnymi czynności prawnej nieistniejącej, w tym również czynności stosowania prawa, jest - jak słusznie podkreśla T. Woś - zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (por. T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków 1989, s. 22). Z kolei zdaniem B. Adamiak sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45-50; tejże, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13).
Wydaje się jednak, że brak zdolności do prowadzenia postępowania powinien być oczywisty. Inaczej mamy do czynienia z decyzją nieważną, ale istniejącą. Wymaga też uściślenia warunek braku strony. Nie chodzi tu bowiem o przypadek braku udziału strony w postępowaniu bądź skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, lecz określenie sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego bądź wskazanego w sposób ogólny.
Wydanie w istniejącym postępowaniu nieistniejącej decyzji dotyczy natomiast kształtu zewnętrznego rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, iż przepisy postępowania administracyjnego przewidują nie tylko pisemną formę decyzji, ale i ustną. Jakiego typu elementy takiej decyzji są tak istotne, że bez nich mamy do czynienia z czynnością prawną pozorną? Wydaje się, że można odwołać się tu do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, z aprobującą glosą J. Borkowskiego: "2. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji".
Podobne wymogi można odnieść do decyzji ustnej. Musi ona bowiem znaleźć odbicie w protokole bądź podpisanej przez stronę adnotacji. Wspomniane elementy muszą więc wynikać z dokumentów.
Brak wspomnianych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z decyzją, a najwyżej jej projektem, jak np. w razie braku podpisu osoby reprezentującej (W. Taras w glosie do wyroku SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1992, z. 5, poz. 116, czy postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, OSPiKA 1988, z. 3, poz. 52) czy w przypadku organu kolegialnego brak podpisu całego składu kolegium, chyba że przepisy przewidują możliwość złożenia podpisu przez przewodniczącego składu (J. Stelmasiak, M. Zdyb, glosa do wyroku NSA OZ Lublin z dnia 12 lutego 1991 r., Sa/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1992, nr 1, poz. 18).
Warto jednak zauważyć, iż często mimo tezy idącej w kierunku czynności prawnej nieistniejącej Naczelny Sąd Administracyjny woli posługiwać się we wspomnianym przypadku instytucją stwierdzania nieważności. Stąd można zauważyć, iż w orzecznictwie nie wypracowano, jak dotąd, konsekwentnego stanowiska co do kryteriów rozróżniania decyzji nieważnych od nieaktów. To powoduje odwoływanie się przez sądy powszechne do koncepcji decyzji bezwzględnie nieważnych, co nie pozwala we właściwy dla nauki prawa administracyjnego sposób rozwiązać wyżej wspomnianych problemów.
II. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest, jak podkreśla B. Adamiak, sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).
Zakresem tego postępowania objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia.
Nie mogą to być czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń (por. wyrok ONSA z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92: "1. Pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (art. 691 k.c.), jest zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. 2. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.").
Zakresem tym objęte mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Początkowo Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, iż w stosunku do decyzji nieostatecznej nieważność może być stosowana jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5; por. tezę 4, z której wynika, iż art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się do decyzji ostatecznych i nieostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych może nastąpić tylko w postępowaniu w trybie nadzoru wszczętym z urzędu.).
Obecnie Sąd ten uważa, że jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna; Prz.Sąd. 1993, nr 7-8, s. 98: "1. Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. 2. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"; por. też wyrok NSA z dnia 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97, niepublikowany: "Nie można odmówić organom administracji państwowej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak, gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie").
W wypadku gdy jednak wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21: "1. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, (...) nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a."; por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5: "2. Rozpatrując odwołanie stron, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). 3. Niedopuszczalne natomiast jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego"; por. też wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., SA/Łd 190/96, niepublikowany: "W sytuacji gdy w sprawie wniesione zostało odwołanie od decyzji I instancji, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru" czy wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1997 r., I SA/Gd 12/96, niepublikowany: "Konstrukcja art. 138 k.p.a. wyklucza dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bądź bez dwóch możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2) lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§ 2). Stan taki dotyczy także przypadków, gdy przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji są jej wady mieszczące się w podstawach do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.)"; podobnie wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, niepublikowany: "1. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wybór postępowania należy do strony. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wymaga jednak jej wyraźnego wniosku, złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania" oraz wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, niepublikowany: "Tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.").
Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności mogą być również, jak wskazano powyżej, niektóre postanowienia, te na które służy zażalenie i wydane w wyniku zażalenia. Początkowo budziła wątpliwości kwestia, czy dotyczy to także postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2001 r., I S.A. 439/00 z krytyczną glosą R. Hausera i A. Skoczylasa, OSP 2002, z. 6, poz. 76. "Zawarte w art. 18 u.p.e.a. odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosi się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, unormowanej w art. 156-159 tego kodeksu)". Obecnie na tle art. 17 u.p.e.a. w związku ze skreśleniem § 3, nie ma wątpliwości, iż instytucja nieważności odnosi się też do postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym.
Jeżeli przedmiotem wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej czy postanowienia, to warunkiem wniesienia tego wniosku nie jest wcześniejsze wyczerpanie toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 49: "Fakt, że strona nie wniosła odwołania od decyzji administracyjnej, nie stanowi przeszkody dla złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (...) jako ostatecznej").
Decyzja nieważna może zawierać również wady wznowienia. Co do zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji - zob. komentarz do art. 145 § 1 pkt I.
Przedmiotem wniosku mogą być zarówno decyzje nieprawomocne, jak i prawomocne. Ponieważ przesłanki nieważności mogą być też przedmiotem zaskarżania przed sądem administracyjnym, może powstać problem zbiegu dwóch trybów weryfikacji administracyjnej i sądowej. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu m.in. stwierdzenia nieważności, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
Jeżeli natomiast toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym i wpłynie wniosek w postępowaniu administracyjnym, to pierwszeństwo ma postępowanie sądowe.
Jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., I SAB 63/92, za J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 710). Takiej drogi nie zamyka jednak odrzucenie skargi.
Ograniczenia stwierdzenia nieważności, poza przesłankami wynikającymi z kodeksu (zob. komentarz do art. 156 § 2), wynikają także z przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest np. art. 79 u.o.k.k. oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128), które wyłączają stwierdzenie nieważności decyzji ściśle określonych rodzajów (nadal obowiązujący).
III. Przesłanki stwierdzenia nieważności
1. Uwagi ogólne
Przesłanki te są określone enumeratywnie w art. 156 § 1, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2.
Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalania, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1"; także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV S.A. 1889/97, Lex nr 47887: "1. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. 2. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex nr 47894: "Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco"; czy wyrok SN z dnia 11 maja 2000 r., III RN 62/00, OSNAPiUS 2001, nr 4, poz. 100: "1. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie. Niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary. 2. Przy stwierdzaniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma znaczenia prawnego, czy strona we wniosku o wszczęcie postępowania celnego podała prawidłową czy nieprawidłową stawkę celną, czy dołożyła, czy też nie dołożyła należytej staranności w sprawdzeniu stanu prawnego towaru w dniu odprawy celnej oraz czy podanie nieprawidłowej stawki celnej było zawinione czy też niezawinione przez stronę").
Zasadniczo istotą tych przesłanek jest: a) brak legitymowanego podmiotu - art. 156 § 1 pkt 1 i 4, b) znaczna ułomność przedmiotu stosunku - pkt 5 i 6, c) fakt, że przedmiot stosunku nie istnieje - pkt 2 i 3 (por. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 115-116).
2. Niewłaściwość organu jako przesłanka nieważności
Pierwsza przesłanka nieważności, niewłaściwość organu, uległa zmianie w toku obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwotny art. 137 § 1 pkt 1 mówił bowiem o niewłaściwości ze względu na przedmiot decyzji. W związku z tym uważano, że nieważność wywołuje jedynie brak właściwości rzeczowej, instancyjnej, a tylko niekiedy miejscowej (por. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 215).
Obecnie z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95: "W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia"; por. też wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25: "Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości." Należy zwrócić uwagę, iż w wyroku tym mylnie utożsamiono pojęcie właściwości instancyjnej i funkcjonalnej, podczas gdy są to pojęcia odrębne (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 225). Odnosi się ona bowiem do określenia, który z wewnętrznych organów danego podmiotu, np. w urzędzie gminy, jest właściwy do załatwienia danej sprawy. W wyroku SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108, podkreślono, że: "3. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. 4. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w sprawie"; por. też wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., V S.A. 955/99, Lex nr 49943: "Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia" czy wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., I S.A. 1477/00, Lex nr 81665: "Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 56 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy dotyczą różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i n. k.p.a., instancyjnej - art. 127 k.p.a., a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność").
Na tym tle szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe ustalanie właściwości organu i jego wyłączania od udziału w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1990 r., SA/Wr 1001/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 36: "2. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)").
W szczególności problemy pojawiają się przy dekoncentracji zadań i przy działaniach organów kolegialnych. Nie zawsze przy tym sądy prawidłowo odróżniają kwestie tzw. nieaktów od decyzji nieważnych (por. rozważania z punktu I).
Przy zagadnieniu dekoncentracji podkreśla się konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia. Stąd decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna. Przy czym niektórzy uważają, że dla jej ważności konieczne jest powołanie się przez pracownika na istniejące upoważnienie (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, niepublikowany: "Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)"; por. też wyrok NSA z dnia 24 listopada 1995 r., SA/Lu 2319/94, niepublikowany: "Zgodnie z art. 268a k.p.a. organy administracji państwowej mogą w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, ale w myśl art. 107 § 1 k.p.a. upoważniony pracownik w imieniu organu wydający decyzję administracyjną ma obowiązek powołania się na udzielone mu uprawnienie do wydania decyzji. Wymogów tych nie spełnia decyzja wydana w sprawie niniejszej. Decyzja ta więc dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.").
Analogiczny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 1996 r., SA/Lu 29/95, niepublikowany, i w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, niepublikowany.
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy. Podkreśla on bowiem, iż należy zbadać, czy upoważnienie takie istniało (por. wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNAP 1997, nr 9, poz. 144 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1997, z. 10, poz. 190: "Decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji skarbowej").
Stanowisko to należy uznać za właściwe. Odpowiada ono bowiem dotychczasowej linii orzecznictwa NSA, w której podkreślano zawsze bardziej fakt istnienia podstawy prawnej, mniejsze natomiast znaczenie przywiązywano do tego, czy została ona właściwie wskazana; por. wyrok SN z dnia 18 grudnia 1996 r., III RN 43/96, OSNAP 1997, nr 15, poz. 264: "Brak jest podstaw do powoływania się na art. 206 k.p.a. w celu kwestionowania z urzędu uprawnień osób pełniących funkcje zastępców naczelników urzędów skarbowych do załatwienia spraw podatkowych, a w szczególności do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych bez uprzedniego sprawdzenia zakresu pisemnych upoważnień tych osób w regulaminie i podziale czynności w określonym urzędzie skarbowym (art. 7, art. 268a k.p.a. w związku z art. 59 i art. 52 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Jak podkreśla zresztą B. Adamiak, art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268 a k.p.a. nie wprowadza expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Niezamieszczenie takiej klauzuli nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ani naruszenia przepisów o właściwości. Brak jej nakłada jedynie na organ administracji czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (por. B. Adamiak, glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190).
Należy jednak sprawdzić, czy rzeczywiście organ udzielający upoważnienia dysponował właściwością do orzekania. Nie może bowiem upoważnić do wydawania decyzji organ, który sam takiego uprawnienia nie posiada.
Błędnie natomiast powoływana jest niewłaściwość jako podstawa nieważności w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga sprawę w ogóle nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim przypadku decyzja pozbawiona jest bowiem podstawy prawnej, a więc zachodzi przesłanka druga - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Często jednak sądy powołują się w tym przypadku na brak właściwości. Ma to natomiast duże znaczenie z uwagi na treść art. 156 § 2. Przyczyna pierwsza pociąga bowiem za sobą przedawnienie, przyczyna druga zaś takiego skutku nie wywołuje; por. np. wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29: "... Sąd Administracyjny stwierdza nieważność decyzji rozstrzygającej o roszczeniu, które nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym..."
Sytuacje takie zachodzą też w odwrotnym kierunku. Stwierdza się bowiem nieważność decyzji organu z uwagi na rażące naruszenie prawa, mimo iż przesłanką jest niewłaściwość (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, niepublikowany: "Brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa").
Oprócz zagadnienia dekoncentracji, problematyka niewłaściwości pojawia się też często przy kwestiach związanych z prawidłowym składem organów kolegialnych. Sądy nie są przy tym zgodne co do tego, czy braki w zakresie prawidłowego składu organów kolegialnych powinny wywoływać nieważność z racji rażącego naruszenia prawa czy naruszenia właściwości. Tymczasem, jak już wspomniałam, rzutuje to na kwestie przedawnienia. Można by to zresztą rozpatrywać niekiedy w kategorii nieaktu (por. rozważania z punktu I). Sądy jednak stwierdzają tu nieważność bądź na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, bądź pkt 2; por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21: "Nie można uznać, aby wymóg wydania decyzji przez cały skład organu kolegialnego był spełniony, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający także treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisuje decyzję wraz z uzasadnieniem. Skoro decyzję z uzasadnieniem podpisał jedynie przewodniczący, oznacza to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a."; inaczej wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 18: "Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)"; także wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, orzeczenia wydane w sprawach rozpatrywanych przez komisje poborowe powinny być podpisane przez wszystkich członków komisji rozpoznających sprawę; orzeczenia podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków komisji są dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.)".
Ta przyczyna odnosi się także do postanowień, aczkolwiek - jak wskazuje J. Borkowski - naruszenie właściwości przy wydawaniu postanowień będzie miało rzadki charakter (por. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 721-722).
Należy jednak zwrócić uwagę na nowe rozwiązania dotyczące rozstrzygania sporów negatywnych między organami administracji publicznej a sądami. Zgodnie z nimi, jeżeli sąd powszechny jako pierwszy uznał się za niewłaściwy, organ administracji publicznej nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy jest sąd powszechny (art. 66 § 4 k.p.a.). Pomimo oczywistej niewłaściwości organu administracji publicznej ani organ wyższego stopnia, ani sąd administracyjny nie będzie mógł wówczas stwierdzić nieważności decyzji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie, 2003, s. 132).
3. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności
A. Uwagi ogólne
Druga przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter, stąd liczne niekonsekwencje w orzecznictwie sądów i powoływanie się na tę przyczynę wówczas, gdy mamy na przykład do czynienia z przesłanką niewłaściwości. Nieostry charakter mają zarówno przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i nieostra jest granica pomiędzy nimi. Pomimo tego można próbować określić ich treść.
Po pierwsze w grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51: "Jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji"; por. też wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10: "Rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37: "1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia."; podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70: "1. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"; por. też wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą" czy wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa").
Są jednak granice takiego rozumowania ("Z chwilą jednak, gdy interpretacja opierająca się na rozmaitych właściwych jej sposobach przekroczy granice błędnego rozumowania, gdy stanie w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, wówczas będzie ona naruszeniem prawa, a wydane na jej podstawie decyzje będą mogły być uważane za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" - J. Panejko, glosa do wyroku NTA z dnia 26 lutego 1934 r., L.rej. 6253/30, OPA nr 1002, za: Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 423).
Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała SN (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109: "1. Uchwała Sądu Najwyższego, zawierająca nową ocenę prawa, wyraża jedynie pewien pogląd, który nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej. 2. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."). Jak jednak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6: "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa".
W szczególności nie stanowi tej przesłanki nieważności fakt, iż decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32: "Nie można skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej").
Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563: "Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji").
Inaczej W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), który odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (szczegółowo - zob. pkt C).
B. Brak podstawy prawnej
Można też próbować ustalić granice między brakiem podstawy prawnej a rażącym naruszeniem prawa. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; por. też wyrok NSA z dnia 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 96: "1. W sytuacji gdy obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe regulują kwestie zwolnienia od podatków w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ podatkowy w decyzji na przepisy już nie obowiązujące nie oznacza, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej").
H. Poleszak dokonał następującej typologii rozumienia terminu "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa NSA (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23):
a) brak podstawy prawnej jest to wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89);
b) brak podstawy prawnej oznacza, po drugie, wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 165 czy wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91);
c) oznacza też oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie;
d) brak podstawy prawnej oznacza też wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81: "Pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, jeżeli jest spełniona przesłanka (...), to jest gdy budowę przerwano na czas dłuższy niż dwa lata. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej"; por. też wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41: "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. 2. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej";
e) brak podstawy to też wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 44: "1. Przepisy art. 9 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32 ze zm.) nie stanowią podstawy do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. 2. Ewidencja gruntów i budynków służy jedynie rejestrowaniu zdarzeń prawnych lub faktycznych według stanów rzeczywistych (...). 3. (...) Jeżeli zatem organ prowadzący taką ewidencję wydał decyzję w przedmiocie wpisu do niej zmian (...) działał bez podstawy prawnej"; por. też wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r., IV SA 565/89, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 572: "Wydanie przez organ administracyjny decyzji w sprawie, dla której k.p.a. przewiduje inną formę załatwienia żądania strony, np. wydanie zaświadczenia, czyni wydaną decyzję nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, ST 1995, nr 4, s. 66 z glosą częściowo aprobującą L. Dzierżyńskiej-Bryl: "Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności Ťzaświadczeniať, oparta na art. 157 § 3 k.p.a. jest nieważna, bowiem została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawidłowe załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić w formie pisma");
f) decyzja jest bez podstawy prawnej, gdy jest oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 100);
g) decyzja bez podstawy prawnej to także decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6 z glosą W. Dawidowicza, OSP 1981, z. 10, poz. 189: "1. Tak zwana samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na spółdzielnie; nie może również stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej obowiązki na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi. 2. Podstawą prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi może być - z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich - jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. 3. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt (...)."; por. też wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70: "1. Akty prawotwórcze nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia ustawy (tzw. uchwały samoistne), nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. O obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. 2. Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej. 3. Przepisy uchwały nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie (M.P. Nr 30, poz. 108), jako aktu wydanego bez upoważnienia ustawowego, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej"; por. też wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r., SA/Wr 1327/94, niepublikowany: "1. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji Ťbez podstawy prawnejť oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej"; por. też wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III S.A. 5540/98, Mon.Pod. 2000, nr 7, s. 40: "O braku podstawy prawnej można mówić (...) gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.").
Można więc zauważyć, jak słusznie podkreśla J. Borkowski, iż: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia: Ťdecyzja wydana bez podstawy prawnejť jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 725).
Co do postanowień, aczkolwiek ta przyczyna może się również do nich odnosić, to jak podkreśla J. Borkowski, z uwagi na dość pojemną podstawę prawną w art. 123 § 2, łatwo może być zachowana kompetencja organu (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 725). Mogą się więc one w pełni odnosić jedynie do tych postanowień, które rozstrzygają o istocie sprawy (por. J. Borkowski, Nieważność..., s. 99).
C. Rażące naruszenie prawa
Więcej wątpliwości występuje natomiast na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa". Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych.
W odniesieniu do przepisów o właściwości występuje pewien chaos w orzecznictwie, stąd przypadki, w których te same sytuacje inne składy oceniały jako brak właściwości czy brak podstawy prawnej, przez inne składy przytaczane są jako przykład rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1988 r., SA/Ka 1187/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 58: "Niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład kolegialnego organu administracji powoduje, że decyzję administracyjną, wydaną przez taki skład organu, uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" czy wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 18: "Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, orzeczenia wydane w sprawach rozpatrywanych przez komisje poborowe powinny być podpisane przez wszystkich członków komisji rozpoznających sprawę; orzeczenia podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków komisji są dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, niepublikowany: "Brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja").
W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące.
Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243).
W szczególności dotyczy to naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa"; por. też wyrok NSA z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21: "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 28 listopada 1991 r., SA/Wr 1097/91, OSP 1995, z. 1, poz. 21: "Decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nie zakończonej jeszcze decyzją organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 138 k.p.a., jest więc nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; podobnie wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1985 r., II SA 1585/84, ONSA 1985, nr 1, poz. 2; OSP 1989, z. 2, poz. 25 z glosą B. Adamiak: "2. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego"; czy wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997, nr 3, poz. 62: "Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)").
Dotyczy to też zasady trwałości decyzji ostatecznych. Na ogół bowiem, jak podkreśla H. Poleszak, nie budzi wątpliwości kwalifikowanie tak naruszeń prawa występujących w zakresie trybów nadzwyczajnych (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji..., s. 26; por. wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83: "2. Wniesienie odwołania przez jedną stronę może być przesłanką do wydania przez organ I instancji nowej decyzji, ale - stosownie do treści art. 132 § 2 k.p.a. - tylko za zgodą strony drugiej i w braku takiej zgody organ I instancji jest obowiązany przekazać odwołanie organowi II instancji zgodnie z art. 133 k.p.a. 3. Potraktowanie przez organ I instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania"; por. też wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121: "1. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r., II SA 782/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 127: "Jeżeli decyzja ostateczna organu administracji nie rozstrzygnęła sprawy w całości i przewidywała wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej, to żądanie strony w tym zakresie jest wnioskiem o wydanie zapowiedzianej decyzji uzupełniającej, a nie wnioskiem o wznowienie postępowania. Wydana w tych warunkach decyzja odmawiająca wznowienia postępowania podlega stwierdzeniu nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa"; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1985 r., SA/Wr 127/85, OSP 1988, z. 9, poz. 198 z glosą B. Adamiak: "Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 k.p.a. i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1988 r., IV SA 205/88, OSP 1990, z. 4, poz. 210 z glosą J. Borkowskiego: "1. Organ administracji państwowej, działający w trybie art. 200 § 2 k.p.a., może wyłącznie rozstrzygać sprawę co do istoty, natomiast nie posiada uprawnień do podjęcia decyzji kasacyjnej, chyba że takie było żądanie skargi. 2. Wydana w trybie art. 200 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna, uchylająca decyzję zaskarżoną oraz - bez wniosku skarżącego - korzystną dla niego decyzję organu pierwszej instancji, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza przepis art. 200 § 2 k.p.a."; czy wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50 z glosą H. Starczewskiego: "1. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). 2. Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo"; uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 12 października 1998 r., OPS 1998, z. 11; ONSA 1999, nr 1, poz. 4: "Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a.").
Do takich rażących naruszeń zalicza się też nałożenie obowiązków na osobę zmarłą, nałożenie obowiązków na przyszłych spadkobierców adresata decyzji, niewłaściwą reprezentację, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA, wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius (por. A. Skóra, Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, PiP 2002, z. 6, s. 71), odmowa załatwienia sprzeciwu itp. (np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108 z glosą M. Stahl: "1. Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez sąd administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; czy wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I S.A. 428/01, OSP 2004, z. 3 poz. 33: "Rozstrzygnięcie sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1993 r., SA/Lu 688/93, PG 1994, nr 4, s. 22: "Jeśli spółka z o.o., jako strona w postępowaniu administracyjnym, nie jest reprezentowana przez organ oznaczony w rejestrze handlowym, to skutkuje to nieważnością decyzji administracyjnych wydanych w takim postępowaniu").
Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.
Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).
Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., S.A./Kr 914/92, Prz.Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163); por. też wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności"; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30: "Obowiązkiem Izby Skarbowej w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Skarbowego z powodu rażącego naruszenia prawa było wykazanie, że naruszenie to ma charakter rażący, w tym także, że jest to oczywiste naruszenie przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie Izba Skarbowa obowiązku tego nie wykonała, czym naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy"; oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26: "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako Ťrażąceť może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)."
Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.
"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).
Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego: "1. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. 2. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności").
Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem Ťrażącymť w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za Ťrażąceť uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie Ťrażącegoť naruszenia prawa wynika nie tylko z